Prioritering af initiativer: kriterier og beslutningsproces

Hvad prioritering af initiativer handler om

Prioritering af initiativer i en kommune handler om at vælge, hvad der skal bruges ressourcer på, når ikke alt kan rummes samtidig. Det forudsætter, at man skelner mellem serviceniveau – hvad borgerne faktisk får – og produktivitet – hvor meget service kommunen leverer for sine omkostninger. En analyse finansieret af ROCKWOOL Fonden og udarbejdet af forskere fra bl.a. CBS har sammenlignet alle danske kommuners serviceniveau og produktivitet i perioden 2009-2021. Forskerne er Peter Bogetoft, Jesper Wittrup og Lasse Læbo Matthiesen, med bistand fra konsulentfirmaet Index100. Analysen bruger en finmasket analysemodel og finder markante forskelle.

Prioritering kræver først en definition af, hvad der tælles som service. Analysen bruger 55 indikatorer for kommunal service. Kommunerne løser nemlig mange forskellige opgaver under meget forskellige rammebetingelser: borgernes aldersfordeling, uddannelsesniveau og indkomst varierer betydeligt mellem kommunerne.

En enkel rangliste over kommuner eller initiativer kan derfor ikke stå alene som beslutningsgrundlag. Kriterierne skal rumme både det, borgerne får, og de vilkår, kommunen leverer det under.

Kriterium 1: Effekt for borgere og service

Det mest konkrete prioriteringskriterium er, om et initiativ flytter en dokumenterbar service for borgerne. ROCKWOOL Fondens analyse beskriver god kommunal service gennem tre eksempler.

Kort ventetid betyder, at ældre hurtigt får tilbudt plejebolig, når behovet opstår. Gode folkeskoler med høj trivsel løfter elevernes faglige niveau uanset hjemmets boglige baggrund. Effektive jobcenterforløb får sygemeldte hurtigt tilbage til arbejde.

Den type mål beskriver en tilstand for borgeren – ventetid, trivsel, fagligt niveau og tid til tilbagevenden til arbejde – ikke en aktivitet i forvaltningen. Et initiativ bør derfor formuleres som en ændring i en sådan borgerrettet størrelse: Hvilken ventetid ventes reduceret, hvilken trivsel eller hvilket fagligt niveau ventes løftet, og for hvilke borgere? Initiativer uden en sådan kobling står svagere i prioriteringen end dem med.

Samme analyse viser, at serviceniveauet varierer markant mellem kommuner: Lemvig, Allerød og Billund er blandt dem med den bedste generelle service i perioden, mens den gennemsnitlige borger får væsentligt ringere service i kommuner som Faxe, Frederikssund og Gribskov. Kriteriet handler derfor ikke kun om nye initiativer, men også om at sammenligne kommunens nuværende serviceniveau med, hvad der er muligt.

Serviceniveau og produktivitet i danske kommuner (2009–2021)

Kriterium 2: Produktivitet og ressourceudnyttelse

Det andet kriterium er, hvor meget service et initiativ skaber for skattekronerne. Ifølge ROCKWOOL Fondens analyse får borgerne i de mest effektive kommuner 20-25 % bedre offentlig service for deres skattekroner. Analysen definerer produktivitet som kommunens evne til at levere den bedst mulige service med færrest mulige omkostninger – altså et forhold mellem leveret service og omkostningerne ved at levere den, ikke et sparemål i sig selv.

For prioriteringen betyder det, at service og omkostninger vurderes samlet, ikke som enkeltaktiviteter. Et initiativ, der løfter servicen, men i et omfang der står i misforhold til ressourceforbruget, er ikke nødvendigvis en forbedring. En besparelse, der samtidig sænker servicen for borgerne, er heller ikke uden videre en produktivitetsforbedring.

Da forskellene mellem kommunerne er markante, er der et potentiale i at undersøge, hvordan de mest effektive kommuner indretter de samme opgaver. Det bør ske, før man konkluderer, at et givet serviceniveau kræver en bestemt bevilling.

Analysens resultater bygger på data for perioden 2009-2021 og omfatter alle 98 danske kommuner. Den kan derfor bruges som referenceramme, når en kommune skal vurdere, om dens egen ressourceanvendelse ligger inden for det mulige.

Analyse af kommunal produktivitet: nøgletal

Kriterium 3: Lokale rammer og organisatoriske årsager

Prioriteringen må tage højde for, at kommunerne løser opgaver under forskellige rammebetingelser. Analysen fremhæver borgernes aldersfordeling, uddannelsesniveau og indkomst som forhold, der varierer meget mellem kommunerne og påvirker både behovet for service og muligheden for at levere den. Et kriterium uden dette hensyn vil systematisk stille kommuner med en tungere opgaveportefølje dårligere, end de er.

Analysen peger desuden på sygefravær og antallet af akademiske ansatte på rådhuset som mulige årsager til forskellene i kommunernes produktivitet. Det er organisatoriske forhold, kommunen selv kan handle på. De hører derfor hjemme i prioriteringen side om side med borgervendte initiativer. Et initiativ rettet mod bemanding, sygefravær eller opgavetilrettelæggelse kan have større produktivitetseffekt end et nyt servicetiltag.

Kriterierne skal derfor kunne justeres efter lokale forhold i stedet for at være ens for alle. Serviceniveauet vurderes i forhold til kommunens borgersammensætning, og prioriteringen bør afklare, om en forskel skyldes vilkår, kommunen ikke styrer, eller forhold, den selv kan ændre.

Kriterium 4: Intern produktion eller ekstern levering

Et fjerde prioriteringsspørgsmål er, om opgaven skal løses internt eller af en ekstern leverandør. En empirisk analyse af danske kommuners make-or-buy (J.R. Hansen, 2008) stiller dette spørgsmål: Hvorfor vælger nogle danske kommuner at producere offentlig service internt, mens andre bruger eksterne leverandører, og hvilken betydning har valgene? Spørgsmålet er både organisatorisk og prioriteringsmæssigt, fordi det påvirker både omkostninger og den service, borgeren møder.

Når valget skal træffes, kan et fast sæt forhold gennemgås: Hvor stort er opgavevolumenet, og er der stordriftsfordele? Hvor specifik og let målbar er opgaven – det påvirker, hvor svært det er at styre og følge op på en ekstern leverandørs indsats? Har kommunen kapacitet, kompetencer og ledelsesopmærksomhed til opgaven, og findes et velfungerende leverandørmarked? Jo flere forhold der taler for en ekstern løsning, jo stærkere står den i prioriteringen – og omvendt.

Uanset udfaldet bør valget vurderes med samme logik som de øvrige kriterier: Hvad betyder intern eller ekstern levering for den borgerrettede effekt, og hvad betyder det for service i forhold til omkostninger?

Make-or-buy: Intern produktion vs. ekstern levering

Beslutningsproces: Prøv i lille skala først

En beslutningsproces med usikkerhed kan begynde med en prøvehandling. Aarhus Kommune bruger prøvehandlinger til at undersøge gevinster ved en indsats, før den udrulles i stor skala. Metoden giver løbende læring og mulighed for at tilpasse indsatser. Erfaringerne fra de indledende prøvehandlinger danner derefter grundlag for indsatser med større volumen og rækkevidde.

Ifølge kommunen fungerer prøvehandlinger, fordi man kan sadle om med det samme, hvis en indsats ikke virker efter hensigten. Skaleringen bygger på en velfunderet og relativ hurtig beslutning. Metoden sikrer et systematisk blik for konsekvenserne af de indsatser, man iværksætter – et alternativ til at vedtage fuld udrulning på et tyndt grundlag.

Et konkret eksempel er digital inklusion og adgangen til MitID for kommunens udsatte borgere. En barriere var kravet om obligatorisk tidsbestilling i borgerservice: Tidsbestilling er god og effektiv service for mange, men for en målgruppe med kort planlægningshorisont virkede den som en spærring. Borgerservice aftalte derfor med de mestringsvejledere, der har tæt kontakt til udsatte borgere, at de sammen med en motiveret borger kan møde op uden forudgående aftale. Prøvehandlingen isolerer én antagelse, tester den i lille skala og viser, om indsatsen skaber værdi, før den bredes ud.

Beslutningsproces ved prøvehandlinger – Aarhus Kommune

Beslutningsproces: Ledelsesforankring og tværfagligt samarbejde

Aarhus Kommunes erfaringer peger på fem råd, der kan støtte prioriteringen. Sæt indsatsen på dagsordenen hos den øverste ledelse. Vurdér løbende gevinster af aktiviteter og indsatser.

Drop det, der ikke skaber værdi for borgerne. Skab hverdagsstrategier og tværfagligt samarbejde. Fortæl den gode historie til alle interesserede, så indsatsen prioriteres.

Rollerne omkring prøvehandlingerne er tydelige. Borgerservice er tovholder på det tværgående samarbejde med Lene Hartig Danielsen, chef for borgerservice, i spidsen. Her ligger den overordnede koordinering, opfølgning og fremdrift.

Borgerservice står desuden for fast afrapportering til sekretariatschef- og direktørgruppen. Den løbende afrapportering skal sikre det fælles og nødvendige ledelsesmæssige fokus.

Modellen kobler tre ting. En ansvarlig enhed koordinerer og rapporterer. En fast rapporteringslinje går til den øverste ledelse.

Et tværfagligt samarbejde samler flere fagområder – blandt andet borgerservice og de mestringsvejledere, der er tæt på borgerne. Sammen vurderer de værdien for borgeren.

Beslutningsproces: Politiske og administrative prioriteringer

Prioritering er ikke kun en faglig øvelse. Martin Bækgaards analyser af sektorisering i danske kommuner bygger blandt andet på en undersøgelse af kommunale politikeres og embedsmænds udgiftspræferencer. Den bygger også på kommunale organisationsforhold, dokumenteret med svarfordelinger.

For beslutningsprocessen betyder det, at kriterier og proces skal skelne mellem fagligt grundlag og politisk beslutning. Den faglige vurdering leverer dokumentationen: hvilken borgerrettet effekt initiativet forventes at give, hvordan service og omkostninger hænger sammen, hvordan lokale rammer påvirker vurderingen, og om opgaven bør løses internt eller eksternt.

Den politiske beslutning træffes derefter med åbne øjne om konsekvenserne – herunder hvad der fravælges, når et initiativ vælges til. Praktisk indebærer det, at beslutningsoplæg formulerer effektvurdering, ressourceforbrug og lokale forudsætninger, og at det fremgår, hvem der har vurderet hvad. Så bliver uenighed om prioriteringen synlig som uenighed om præferencer og afvejninger – ikke som uenighed om, hvad tallene viser.

Fra kriterier til beslutning

Rammen er en beslutningsmodel, ikke en rangliste. Kriterierne skal kunne justeres efter lokale forhold, og beslutningen bør efterlade et spor: en målt forventning, en gevinstvurdering og en synlig begrundelse, når næste initiativ skal vælges til eller fra.

Kriterier til prioritering af initiativer